《中国农村观察》精华版|丁志刚 王杰：中国乡村治理70年：历史演进与逻辑理路

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中国乡村治理70年：
历史演进与逻辑理路
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作者：丁志刚 王杰
作者单位：兰州大学管理学院
原文刊发：《中国农村观察》2019年第4期
新中国成立70年来，中国乡村治理始终朝着乡村治理现代化积极探索、开拓进取。系统梳理中国乡村治理70年的历史演进，深入剖析中国乡村治理的逻辑理路，有助于理解乡村现代化的历史与逻辑。这既是理解乡村治理的学理基础，又是指导新时代乡村治理实践的要求。
一、乡村治理的历史演进
新中国成立至今，乡村治理走过了70年历程。这70年间，以乡村治理的重要政策文本和目标导向为依据，可以将乡村治理划分为土地改革时期、农业合作化时期、人民公社时期、改革探索时期、新农村建设时期和乡村振兴战略实施时期。不同时期乡村治理的历史背景、价值导向、目标任务、制度安排、政策要求、治理绩效各不相同，呈现出明显的阶段性特征，但各个阶段又前后相继，总体上不断演进，曲折中不断发展，反映了乡村变迁的基本历史轨迹。
土地改革时期的乡村治理主要解决的是土地问题。农业合作化时期乡村治理面临的是农业的社会主义改造，努力推广大规模生产的集体经济，走农业合作化道路。人民公社时期的乡村治理内容主要是在农村地区建立和巩固人民公社制度。改革探索时期的乡村治理，其重点是要变革农业生产体制和经营体制，开展村民自治的探索和实践。新农村建设时期，如何处理好“三农”问题成为乡村治理中最核心的问题。新农村建设时期的乡村治理注重以科学发展观为指导，重视乡村治理的全面协调可持续，突显乡村经济、政治、社会、文化和党的建设的全面协调发展，自治和法治并行。乡村振兴时期的乡村治理是在新农村建设基础上的转型升级，意味着乡村治理迈入了新时代，乡村振兴应朝着农业强、农村美和农民富的美好愿景推进，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求全面发力。
二、乡村治理的逻辑理路
新中国成立以来70年的乡村治理，可以被理解为由治理目标、治理主体、治理客体、治理方式等构成的完整体系。由此，70年乡村治理的逻辑理路体现在四个方面：实现乡村现代化（治理目标）、多组织共同参与（治理主体）、克服乡村现代化的主要矛盾（治理客体）、制度、法律、政策的变革与创新（治理方式）。
（一）治理目标：实现乡村现代化
新中国成立后，促进农业现代化就成为党和国家治理乡村的基本目标。从实现耕者有其田，实行农民的土地所有制，到引导以小农为主的农业生产向以集体合作为主的社会主义农业生产过渡，进行农业的社会主义改造，希望多快好省地加快农业的社会主义现代化建设。
改革开放以来，农业现代化作为乡村治理的目标要求，包括农业科技现代化，主张通过不断突破农业科技瓶颈来推动农业现代化；更加重视农业发展方式现代化，要求转变农业发展方式，提倡集约化经营和精细化管理；更加强调新发展理念引领，注重创新驱动下农业现代化的发展。此外，乡村治理逐渐重视农村居民生活条件的改善和农村社会的发展进步。特别是新农村建设时期，除了要求生产发展以外，还要求实现生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。新时代的中国乡村治理，产业要兴旺、生态要宜居、乡风要文明、治理要有效、生活要富裕。立足于新时代，着眼于乡村现代化的发展，如何实现农业强、农村美和农民富，是全面振兴乡村的新的目标和要求。
（二）治理主体：党、政府与农民组织、社会组织的共同参与
首先，乡村治理始终坚持在党的领导下进行。党中央是乡村治理中路线方针政策的制定者，指引着乡村治理的方向。党把马克思主义基本原理和乡村具体实际相结合，坚持运用马克思主义中国化的理论成果来指导乡村治理。地方各级党组织一方面贯彻执行党中央关于乡村治理的路线方针政策，另一方面领导本级乡村治理的各项具体活动。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡村各种组织和各项工作的领导核心，是乡村治理的战斗堡垒。农村党员是农村中的先进分子，带头执行党和国家的各项政策，在乡村治理中发挥先锋模范作用。
其次，乡村治理始终在政府的组织下进行，政府是乡村治理的主要负责者和执行者，承担着乡村治理的具体任务。为适应不同时期乡村治理的需要，履行政府职责，政府自身不断调整与变革。特别是改革开放以来，通过自上而下的政府体制改革，乡村治理中政府的权力边界愈加清晰，过去的“全能型”政府逐渐转变成现今的“有限型”政府；政府不断转变职能，不断更新施政理念和施政方式，实现了从“管制型”政府向“服务型”政府的转变；行政法制建设持续强化，行政立法、行政执法和行政司法不断改进和完善，依法行政成为政府活动的基本准则。
最后，乡村治理始终依靠农民的积极参与，重视农民的主体地位，发挥农民的主体力量，并不断地构建和吸纳各类农民组织参与到乡村治理中来。
（三）治理客体：乡村现代化面临的主要矛盾
新中国成立70年以来的乡村治理是一个不断克服乡村现代化主要矛盾的过程。土地改革时期，要实现乡村现代化，就要解放和发展生产力，就要解决封建主义与新民主主义、社会主义之间的矛盾，在土地革命的基础上继续进行土地改革，变革旧的生产关系，建立新的生产关系。农业合作化时期，推进乡村现代化就要进一步解放和发展生产力，变个体经济为集体经济。人民公社时期的农业生产方式和治理模式，既脱离乡村实际，又难以支撑工业化的发展。
党的十一届三中全会以来乡村治理进入改革探索时期。朝向乡村现代化的根本目标，为了缓解城乡二元结构矛盾并满足农民群众日益增长的物质文化需要，党和国家探索以家庭联产承包制为核心的生产责任制和以统分结合为主要形式的经营体制。进入新农村建设时期，按照科学发展观要求，在乡村治理的各个环节、各个方面相互协调，更加重视乡村治理的长期效益。进入乡村振兴时期，中国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾的主要方面在于不平衡不充分的发展，这种不平衡不充分的发展问题在乡村最为突出。要克服这一矛盾，就势必要求乡村治理的转型升级，实施乡村振兴战略，走中国特色社会主义乡村振兴之路。
（四）治理方式：制度、法律、政策的不断变革与创新
1.制度供给。新中国成立后，党和国家首先从土地制度入手，把封建土地所有制变革为农民土地所有制。进入农业合作化时期，党和国家决定从生产体制上寻求突破，走农业合作化道路。进入人民公社时期，农民土地所有制逐步调整为社会主义公有制，具体表现形式就是土地的集体所有制。改革开放以来，党和国家在始终坚持农村土地集体所有制不动摇的前提下，进行了一系列改革创新。农村通过探索包干到户、包产到户，确立了家庭联产承包责任制，创新了农业生产管理制度，变革了农业经营制度，统分结合的双层经营制度建立并不断发展完善。十八大以来，通过采用“三权分置”、开展农村土地承包经营权确权登记颁证、发展多种形式适度规模经营、统筹推进集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革、建立健全农村土地产权流转交易制度等措施，初步构建了农村土地制度的“四梁八柱”。在分配制度上，人民公社体制下的工分制被废除，按劳分配和按生产要素分配的收入分配制度逐步建立起来。与此同时，农村基层民主制度、农村市场制度、农业支持保护制度、农村财税制度、农村金融制度、农村医疗保障制度、农村教育制度等也逐步建立并不断发展完善。
2.法律安排。《中华人民共和国土地改革法》是新中国乡村治理的第一部国家法律，1954年《中华人民共和国宪法》，既规定了国家的基本制度，规定了公民的基本权利和义务，又规定了农村土地制度和农民的公民地位，是乡村治理的重要法律依据。改革开放以来，乡村治理的法治化进程步入快车道，国家制定了大量涉及乡村治理的法律法规。总体来看，朝向乡村现代化的治理目标，乡村治理的法律体系不断完善，既有综合类型的法律文件，又有不同领域、单个方面的法律法规，既有国家层面的法律，又有地方层面的法规，一个包括法律、行政法规、部门规章、司法解释、地方性法规在内的乡村治理法律体系在改革创新中不断趋于完备。
3.政策规范。在乡村治理中，政策是党和国家最常用的工具和方式。土地改革时期，政策的重点在于变革土地所有制并确保农民权益。农业合作化时期，政策的重点在于进行农业的社会主义改造，提出要克服分散经营的困难，就必须把农民组织起来，推动互助合作。人民公社时期，政策的重点在于把人民公社制度贯彻落实并加以推广。党的十一届三中全会后从两方面改革人民公社体制：一方面是政社分开，开展村民自治，另一方面是实行家庭联产承包制，调动农民的生产积极性。此外，党和国家还就农业经济、农村社会、农民生活、农村党的建设等方面出台了针对性很强的具体政策。新农村建设时期，政策的重点转向对农村经济、政治、文化和社会等方面的建设，提出要把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村。走进新时代，党和国家的政策更加向乡村倾斜，一方面着力解决乡村发展中的不平衡不充分问题，另一方面指向如何全面振兴乡村。
三、新时代乡村治理的基本思路
（一）始终紧扣乡村现代化的治理目标
新时代的乡村治理，一方面要把乡村发展战略和国家“两个百年”奋斗目标有机结合起来，另一方面要着眼于解决好“三农”问题，注重农业、农村和农民现代化的协同共进。把乡村发展战略和国家“两个百年”奋斗目标有机结合，就是要将乡村振兴战略与全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家新征程衔接好。着眼于“三农”问题的解决，注重农业、农村和农民现代化的协同共进，就是要明确乡村治理要促进农业现代化、农村现代化和农民现代化。
（二）充分发挥各类治理主体的作用
实施乡村振兴战略，构建乡村治理体系，就要充分发挥各类治理主体的作用，实现协同共治。
党的领导是中国特色乡村治理体系的最大特色。新时代乡村治理，必须在党的领导下统筹进行。党中央的职责是制定新时代乡村治理的路线方针政策。农村基层党组织是新时代乡村治理具体的领导者、组织者，是战斗堡垒，要坚决贯彻执行党的路线方针政策。要注重农村基层党组织建设，不断提升农村党建质量，为乡村振兴提供坚强的政治和组织保证。政府是贯彻落实党对乡村治理的路线方针政策的责任主体。政府要组织实施好脱贫攻坚战，完成精准脱贫任务，要坚决贯彻落实《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，实施好乡村振兴战略，要紧扣乡村现代化发展目标，全面推进乡村治理现代化。新时代乡村治理离不开乡村组织的广泛参与和协同治理。要加强乡村组织建设，尤其是村两委和村集体经济组织建设。村党支部要领导村民和各类村级组织开展村治工作。村民委员会要积极践行“三个自我”和“四项民主”。村集体经济组织要积极探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。新时代乡村治理要积极推进法治建设，建立健全乡村治理的法治保障体系，使新时代乡村治理依法而治，并做到法治、自治、德治有机结合。
（三）紧紧抓住乡村治理现代化的各类矛盾
新时代乡村治理必须要着眼于乡村不平衡不充分的发展问题，紧紧抓住乡村治理现代化中的各类矛盾，通过化解这些矛盾，实现乡村科学发展与有效治理。从目前来看，城乡关系的矛盾、“三农”问题的矛盾、乡村发展动力方面的矛盾，构成乡村治理的三类主要矛盾，要紧紧抓住这些矛盾，推进乡村治理。
（四）不断深化治理方式改革
新时代不断深化乡村治理方式改革，就要坚持用制度引导和规范乡村治理，用法治思维推进乡村治理，用灵活有效的政策调控乡村治理。制度、法律、政策作为乡村治理的主要工具，要具有科学性、规范性、实效性和可操作性。新时代不断深化乡村治理方式改革，要坚持变革创新治理的体制机制。无论从理论和逻辑上讲，还是从客观现实来看，乡村治理都不存在普适的体制机制，也正是如此，乡村治理必然要求不断深化改革、坚持变革创新。
四、结语
新中国成立70年以来乡村治理的历史与逻辑表明，乡村治理始终是国家治理的重要组成部分，在国家治理体系中居于战略位置，乡村治理既要遵循内在的规律，又要不断发展创新，乡村治理从根本上就是要实现乡村的现代化。为此，乡村治理要始终坚持在党的领导下走有中国特色的乡村治理道路，要始终立足于国家发展战略需要来谋划顶层设计，要始终坚持用马克思主义的立场、观点、方法与具体的时代背景和实践要求相结合来分析问题、解决问题，要始终着眼于社会主义现代化并坚持用现代化的理论和实践推动乡村治理变革创新。
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《中国农村经济》《中国农村观察》由中国社会科学院主管、中国社会科学院农村发展研究所主办，是中国“三农”研究领域权威性学术期刊。
《中国农村经济》主要刊发关于农业、农村和农民问题的经济学论文，注重论文的学术性和政策指导性；《中国农村观察》刊文包括农村经济、社会、政治、法治、文化教育等“三农”研究的各个领域，注重论文的理论性和学术性。
根据《中国学术期刊影响因子年报（2018）》，在51种农业经济类期刊中，《中国农村经济》影响力指数（1369）排名第一，《中国农村观察》影响因子（5.302）排名第一。
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